Tuy nhiên, hệ thống chính quyền cách mạng trong buổi đầu chưa thống nhất thành một hệ thống đồng bộ. Ở nhiều địa phương, do cán bộ phụ trách thiếu kinh nghiệm, vận dụng sai chính sách đại đoàn kết và tổ chức bầu cử không chặt chẽ, một số phần tử kỳ hào, lý dịch, quan lại, thậm chí cả phần tử phản động đã chui được vào các Ủy ban Nhân dân. Cá biệt, có nơi cán bộ địa phương đã áp dụng cả biện pháp “mua quan, bán tước” trong xây dựng chính quyền mới. Ngay trong hàng ngũ cán bộ cách mạng tham gia công tác chính quyền, bên cạnh nhiều ưu điểm nổi bật, cũng bộc lộ ngay từ đầu một số hạn chế, mà phổ biến nhất là thiếu kinh nghiệm, thiếu đầu óc tổ chức trong lãnh đạo, chỉ đạo công việc và quản lý hành chính. 

Ngày 04/10/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã viết bài: "Thiếu óc tổ chức - Một khuyết điểm lớn trong các Ủy ban Nhân dân", đăng trên báo Cứu quốc số 58. Người chỉ ra: "Chính quyền Nhân dân thành lập đã được hơn một tháng. Nhưng nhiều nơi cách làm việc vẫn chưa đâu vào đâu cả. Ta có thể nói, một khuyết điểm lớn, chung cho phần đông các Ủy ban Nhân dân là bệnh lộn xộn, thiếu tổ chức". Biểu hiện cụ thể là cơ quan làm việc không có nguyên tắc, nền nếp, phân công trách nhiệm không rõ ràng, bố trí cán bộ sai, cán bộ năng lực yếu…

Đến ngày 12/10/1945, Người lại góp ý cho các Ủy ban Nhân dân đăng trên báo Cứu quốc số 65 với chủ đề: "Sao cho được lòng dân?". Người viết: "Ta nhận thấy xung quanh các Ủy ban Nhân dân, một vài nơi tiếng phàn nàn, oán thán nhiều hơn tiếng người khen. Dân chúng tín nhiệm ở Chính phủ Trung ương nhiều hơn các Ủy ban địa phương. Những Ủy ban đó không những không được dân yêu, còn bị dân khinh, dân ghét là khác nữa…". Sở dĩ có tình trạng trên là do ở một số nơi, cán bộ chính quyền cơ sở ngông nghênh, thậm chí đe dọa, ức hiếp, ngược đãi dân chúng. Chủ tịch Hồ Chí Minh thẳng thắn chỉ ra: "Nói tóm lại, muốn được dân yêu, muốn được lòng dân, trước hết phải yêu dân, phải đặt quyền lợi của dân trên hết thảy, phải có một tinh thần chí công vô tư".

Thậm chí, ngay trong những tháng đầu ở vị trí nắm giữ quyền lực trong tay, một số cán bộ đã bắt đầu có biểu hiện tha hoá, phạm phải 6 loại sai lầm nghiêm trọng mà Chủ tịch Hồ Chí Minh đã vạch ra trong "Thư gửi Ủy ban Nhân dân các kỳ, tỉnh, huyện và làng", ngày 17/10/1945. Đó là các sai phạm: 1) Trái phép (vì tư thù tư oán mà bắt bớ và tịch thu làm cho dân oán thán); 2) Cậy thế  (Cậy thế mình ở trong ban này ban nọ, rồi ngang tàng, phóng túng, muốn sao được vậy, coi khinh dư luận, không nghĩ đến dân); 3) Hủ hoá (Lấy của công dùng vào việc tư, quên cả thanh liêm, đạo đức); 4) Tư túng (Kéo bè, kéo cánh, bà con bạn hữu mình, không tài năng gì cũng kéo vào chức này chức nọ. Người có tài, có đức, nhưng không vừa lòng mình thì đẩy ra ngoài); 5) Chia rẽ (Bênh vực lớp này, chống lại lớp khác); và 6) Kiêu ngạo (Coi khinh dân gian, vác mặt "quan cách mạng").

Sau khi nghiêm khắc phê bình những khuyết điểm trên của cán bộ chính quyền ở một số nơi, Chủ tịch Hồ Chí Minh viết: "Nhờ dân ta đoàn kết một lòng và Chính phủ lãnh đạo khôn khéo mà chúng ta bẻ gãy xiềng xích nô lệ, tranh được độc lập, tự do… Nhưng nếu nước độc lập mà dân không được hưởng hạnh phúc, tự do thì độc lập cũng chẳng có nghĩa lý gì". Do đó, Người căn dặn cán bộ chính quyền các cấp: "Chúng ta phải hiểu rằng, các cơ quan của Chính phủ từ toàn quốc cho đến các làng, đều là công bộc của dân… việc gì lợi cho dân, ta phải hết sức làm. Việc gì hại đến dân, ta phải hết sức tránh"; "Vậy nên, ai không phạm những lỗi lầm trên này, thì nên chú ý tránh đi và gắng sức cho thêm tiến bộ, ai đã phạm những lầm lỗi trên này thì phải hết sức sửa chữa; nếu không tự sửa chữa thì Chính phủ sẽ không khoan dung".

Đó là những chỉ dẫn hết sức kịp thời của Chủ tịch Hồ Chí Minh đối với công tác xây dựng chính quyền các cấp lúc đó, đồng thời, cũng là những tư tưởng và nguyên tắc xây dựng chính quyền cách mạng Việt Nam sau này.

Trước những đòi hỏi khách quan, nhất thiết phải có những biện pháp cụ thể để nhanh chóng khắc phục những yếu kém của các cấp chính quyền địa phương. Chỉ có như vậy mới củng cố được lòng tin và sự ủng hộ của Nhân dân đối với chính quyền cách mạng, ngăn chặn được âm mưu phá hoại, lật đổ của các thế lực thù địch từ cơ sở.

Dưới sự lãnh đạo của Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh, Bộ Nội vụ đã kịp thời có những biện pháp để khắc phục tình hình, nhanh chóng củng cố chính quyền cách mạng cấp cơ sở. Cuối tháng 10/1945, Ban nghiên cứu tổ chức chính quyền địa phương đã được thành lập, do đích thân Bộ trưởng Bộ Nội vụ Võ Nguyên Giáp làm Trưởng ban. Ngoài các ông Đổng lý Văn phòng, Chánh Văn phòng và chuyên viên của Bộ Nội vụ, một số Bộ trưởng và đại diện lãnh đạo Ủy ban Nhân dân Bắc Bộ cũng được mời tham gia vào Ban này. 

Thành phần của Ban nghiên cứu tổ chức chính quyền địa phương:

Sau một thời gian gấp rút bàn bạc, nghiên cứu và xây dựng, ngày 19/11/1945, tại phiên họp Hội đồng Chính phủ, Bộ Nội vụ đã trình bày dự án Sắc lệnh về Hội đồng Nhân dân và Ủy ban hành chính để các thành viên Hội đồng Chính phủ cho ý kiến góp ý.

Đến ngày 22/11/1945, căn cứ theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Nội vụ và được sự chấp thuận của Hội đồng Chính phủ, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 63 về tổ chức, quyền hạn, cách làm việc của Hội đồng Nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp (xã, huyện, tỉnh, kỳ). Sắc lệnh này gồm 4 chương, 17 tiết và 115 điều, quy định chặt chẽ các nguyên tắc và quy trình xây dựng và tổ chức các cấp chính quyền cấp trung gian và cơ sở. 

Tại Điều thứ 1 quy định: “Để thực hiện chính quyền Nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng Nhân dân và Ủy ban hành chính.

Hội đồng Nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân.

Ủy ban hành chính do các Hội đồng Nhân dân bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ.

Ở hai cấp xã và tỉnh có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban hành chính ở các cấp huyện và kỳ chỉ có Ủy ban hành chính…”.

Chương 1 quy định cụ thể cách tổ chức Hội đồng Nhân dân cấp xã, Ủy ban hành chính cấp xã; cách tổ chức Ủy ban hành chính cấp huyện; cách tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban hành chính cấp tỉnh; cách tổ chức Ủy ban hành chính cấp kỳ. Chương 2 quy định cụ thể về quyền hạn và phân công của Hội đồng Nhân dân và Ủy ban hành chính cấp xã; quyền hạn và phân công của Ủy ban hành chính cấp huyện; quyền hạn và phân công của Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh và cách làm việc của Ủy ban hành chính cấp tỉnh; quyền hạn và phân công của Ủy ban hành chính cấp kỳ. Chương 3 quy định cách làm việc của Hội đồng Nhân dân cấp xã, Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh và các Ủy ban hành chính…

Tiếp theo Sắc lệnh số 63, ngày 21/12/1945, cũng theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Nội vụ và được sự chấp thuận của Hội đồng Chính phủ, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 77 về tổ chức chính quyền Nhân dân ở các thị xã và thành phố. Sắc lệnh này gồm 4 chương, 59 điều quy định cụ thể, chi tiết về cách tổ chức, quyền hạn, cách làm việc của Hội đồng Nhân dân và Ủy ban hành chính thành phố; cách tổ chức, quyền hạn, cách làm việc của Ủy ban hành chính khu phố. 

Theo Sắc lệnh này, các thị trấn: Hà Nội, Hải Phòng, Nam Định, Vinh - Bến Thủy, Huế, Đà Nẵng, Đà Lạt, Sài Gòn - Chợ Lớn đều được đặt là thành phố. Thành phố Hà Nội được đặt trực tiếp dưới quyền của Chính phủ Trung ương, còn các thành phố khác đều dưới quyền của các kỳ. Tại mỗi thành phố đặt 3 cơ quan là: Hội đồng Nhân dân thành phố; Ủy ban hành chính thành phố và Ủy ban hành chính khu phố. Riêng thành phố Đà Lạt chỉ có Ủy ban hành chính khu phố…

Để bầu ra các cơ quan quyền lực của chính quyền địa phương, ngày 29/12/1945, Bộ Nội vụ đã ban hành Nghị định số 164 ấn định thể lệ bầu cử các Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân xã, huyện, tỉnh và kỳ. Nghị định gồm 3 chương, 100 điều, quy định cách tính số hội viên, danh sách ứng cử, danh sách cử tri, cổ động bầu cử, tổ chức bầu cử, điểm phiếu, kiểm soát bầu cử, tuyên bố kết quả bầu cử và bầu cử lần hai, khiếu nại, hội viên dự khuyết cảu Hội đồng Nhân dân; quy định cách thức tiến hành bầu cử Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ và khiếu nại.

Nhằm kịp thời bổ sung cơ sở pháp lý về tổ chức chính quyền địa phương, theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Nội vụ, ngày 23/01/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 10 sửa đổi Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban hành chính ở các xã, huyện, tỉnh và kỳ. Theo đó, sửa lại Điều thứ 32 trong Sắc lệnh số 63 như sau: “Ở mỗi tỉnh sẽ đặt một Hội đồng Nhân dân gồm có 20 đến 30 hội viên chính thức và một số hội viên dự khuyết ngang số đơn vị tuyển cử” (tức là mỗi đơn vị tuyển cử có một hội viên dự khuyết); sửa đổi Điều thứ 33 như sau: “Đơn vị tuyển cử sẽ là huyện và thị xã. Số hội viên chia cho mỗi huyện và mỗi thị xã sẽ do Nghị định của Ủy ban hành chính kỳ ấn định” và sửa đổi lại Điều thứ 53 như sau: “Ủy ban hành chính kỳ do hội viên các Hội đồng Nhân dân tỉnh và thành phố trong kỳ bầu ra”.

Một ngày sau khi ký ban hành Sắc lệnh số 10 sửa đổi Sắc lệnh số 63, Bộ trưởng Bộ Nội vụ đã đề nghị và Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành Sắc lệnh số 11 ngày 24/01/1946 về việc tổ chức chính quyền Nhân dân tại các thị xã lớn. Theo Sắc lệnh này, "các thị xã lớn có thể chia làm nhiều khu, mỗi khu có một Ủy ban hành chính. Sự chia khu sẽ do Ủy ban hành chính kỳ quyết định. Trong các thị xã có chia khu, các tổ chức chính quyền Nhân dân sẽ thực hiện theo Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 cho các thành phố, chỉ khác là việc kiểm soát thì tỉnh sẽ thay kỳ và kỳ sẽ thay Chính phủ. Khi chưa có lệnh mới thì thành phố Nam Định, Vinh - Bến Thủy, Huế và Đà Nẵng đều tạm coi như thị xã lớn".

Nhằm hoàn thiện thể chế về chính quyền địa phương, ngày 28/01/1946, Bộ trưởng Bộ Nội vụ đã ký ban hành Nghị định số 30 ấn định thể lệ bầu cử những ủy viên dự khuyết trong các Ủy ban hành chính và Nghị định số 31 ấn định thể lệ bầu cử các Hội đồng Nhân dân thành phố, Ủy ban hành chính thành phố và Ủy ban hành chính khu phố…

Ngày 09/11/1946, Quốc hội thông qua bản Hiến pháp đầu tiên, dành một chương riêng (chương V) với 06 điều (từ Điều 57 đến Điều 62) để quy định về Hội đồng Nhân dân và Ủy ban hành chính. Các đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền ở mỗi đơn vị hành chính nói trên về cơ bản đã kế thừa các quy định của Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77. Riêng đơn vị hành chính kỳ đổi tên thành bộ, gồm: Bắc bộ, Trung bộ và Nam bộ. Mỗi bộ lại chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã.

Như vậy, trong thời kỳ 1945-1946, việc xây dựng, củng cố chính quyền ở cấp trung gian và cơ sở có tầm quan trọng đặc biệt vì công tác này có liên quan trực tiếp tới việc củng cố uy tín của chính quyền cách mạng trước quảng đại dân chúng. Các Sắc lệnh, nghị định do Bộ Nội vụ nghiên cứu xây dựng chính là cơ sở pháp lý đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta. Và đây là một trong những đóng góp rất có ý nghĩa của Bộ Nội vụ vào việc xây dựng, củng cố chính quyền cách mạng trong một giai đoạn cực kỳ khó khăn.

Theo www.moha.gov.vn

Tài liệu tham khảo:
- Lịch sử Bộ Nội vụ, NXB Chính trị quốc gia, 2005;
- Biên niên Lịch sử Bộ Nội vụ, NXB Đại học Sư phạm, 2007;
- Hồ Chí Minh toàn tập. Tập 4: 1945-1946. NXB Chính trị quốc gia, 2000.
- Việt Nam Dân quốc Công báo, số 11 và số 16 năm 1945; số 7 năm 1946.